El Proyecto de Ley 312 de 2024 (Cámara) – 410 de 2025 (Senado), conocido como Reforma a la Salud, es una iniciativa que busca transformar el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) con el fin de buscar una solución a la crisis que afecta a hospitales, clínicas y personal. Tras surtir dos debates en la Cámara de Representantes, el proyecto debe completar su trámite legislativo —es decir, los dos debates restantes— antes del 20 de junio de 2026; de lo contrario, será archivado. Uno de los principales puntos en los que se centra la discusión sigue siendo el costo de la implementación de la iniciativa. El tercer debate del proyecto inició el 30 de septiembre de 2025. Aunque en esa sesión se escucharon intervenciones, la decisión se aplazó por falta de consenso.
Tres caminos en discusión
Con el debate en curso, la Comisión Séptima estudia tres ponencias: una ponencia negativa o de archivo, la ponencia gubernamental y una ponencia alternativa presentada por un grupo de senadoras de partidos independientes. Como la Comisión Séptima del Senado se encuentra integrada por 14 senadores, se requieren al menos ocho votos para aprobar cualquiera de las ponencias.
La ponencia negativa o de archivo propone archivar el proyecto y mantener el SGSSS como funciona actualmente. Sus argumentos se concentran en que la iniciativa oficial repite el texto derrotado en 2024 y no tiene viabilidad fiscal. También advierte que la reforma podría agravar el déficit acumulado con hospitales y clínicas. Esta será la primera ponencia en ser votada.
Claves para entender las propuestas
- El futuro del aseguramiento: la ponencia gubernamental apuesta por un aseguramiento social público basado en la adscripción territorial, mientras que la alternativa propone un modelo mixto y la ponencia de archivo defiende el statu quo. La discusión determinará si se eliminan o transforman las EPS/Gestoras de Salud y Vida y cómo se gestionará el riesgo en salud
- Financiación y giro directo: tanto la ponencia del Gobierno como la ponencia alternativa coinciden en la necesidad de fortalecer la atención primaria y mejorar los pagos a los prestadores y al talento humano en salud; sin embargo, difieren en el camino. El Gobierno busca implementar un Fondo Único Público controlado por la ADRES, en el que esta concentra las funciones de contratante y pagador; mientras que la alternativa propone giro directo con auditorías externas y nuevas fuentes de recursos, en el que la articulación se realiza por intermedio de las Gestoras de Salud y Vida, incluyendo impuestos saludables.
- ADRES y gobernanza: uno de los temas más sensibles es la concentración de funciones en la ADRES. La ponencia del Gobierno le asigna funciones de recaudador, auditor, pagador y regulador, mientras que la alternativa las limita y crea un Sistema Nacional de Auditoría.
- Talento humano en salud: ambas ponencias reconocen la necesidad de dignificar las condiciones laborales del talento humano. La ponencia del Gobierno plantea vincular a los profesionales a las redes territoriales y otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir un régimen laboral especial para el sector salud. La ponencia alternativa propone formalización laboral, el fortalecimiento de los equipos territoriales (incluida la telemedicina) y admite la necesidad de un régimen especial para el talento humano, pero sin facultades extraordinarias (vía trámite legislativo ordinario).
A continuación, podrás encontrar un cuadro comparativo entre la ponencia del Gobierno y la ponencia alternativa, con foco en su impacto operativo y financiero para prestadores y talento humano en salud.
Resume diferencias en modelo de aseguramiento, rol de la ADRES, APS/CAPS, definición de la UPC, pagos y giro directo, impuestos, transición, control del gasto y condiciones laborales:
| Tema | Ponencia del Gobierno | Ponencia alternativa | Análisis |
| Modelo de aseguramiento | Aseguramiento social único y público, basado en la adscripción territorial | Aseguramiento mixto: las Gestoras de Salud y Vida asumen el riesgo en salud y operativo; la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES conserva el riesgo financiero. | Teniendo en cuenta la experiencia y capacidad instalada de las Gestoras de Salud y Vida para administrar el aseguramiento y representar a los usuarios, resulta conveniente mantener la afiliación como mecanismo principal. La distribución del riesgo entre las gestoras y la ADRES se considera positiva para el sistema, ya que el Estado continúa siendo el garante del derecho fundamental a la salud. Además, al conservar la ADRES el riesgo financiero, se genera un incentivo adecuado para que el valor de la prima se calcule de forma precisa y sostenible. |
| Administradora de los recursos ADRES y “Fondo Único” | Crea un Fondo Único Público con subcuentas (por ejemplo, Atención Primaria en Salud y red pública hospitalaria). | No crea Fondo Único ni subcuentas. | Eliminar las subcuentas elimina la inflexibilidad del gasto, por lo tanto se considera conveniente. |
| Atención primaria en salud y fuentes | Asigna recursos adicionales con enfoque territorial para la Atención Primaria en Salud. | Separa las fuentes de financiación sin crear una cuenta específica para la Atención Primaria en Salud; financia por oferta para garantizar servicios básicos. | Destinar la totalidad de los ingresos que provienen del Sistema General de Participaciones a atención primaria genera el riesgo de desfinanciar las atenciones de mediana y alta complejidad, por tanto se considera conveniente encontrar nuevas fuentes que garanticen el fortalecimiento de APS. |
| Centros de Atención Primaria en Salud | Puerta de entrada con adscripción poblacional y financiación desde la cuenta de Atención Primaria en Salud. | Sin adscripción poblacional; mayor foco en salud mental en el nivel primario; financiación a través de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES sin cuenta específica de Atención Primaria en Salud. | Dado que la recomendación técnica es mantener el modelo de aseguramiento con una afiliación individual y la representación del usuario a cargo de las EPS, no resulta necesario conservar la figura de adscripción territorial. Esta medida evitaría duplicidades en la gestión y permitiría que los Centros de Atención Primaria funcionen como puntos de entrada efectivos al sistema, sin depender de asignaciones poblacionales rígidas. |
| Unidad de Pago por Capitación: quién define y cómo | La define el Ministerio de Salud y Protección Social con criterios generales. | La define el Consejo Nacional de Salud con metodología actuarial, estudios de universidades acreditadas y calendario (30 de noviembre para estudios; 30 de diciembre para decisión), con regla automática si no se decide. | Se considera conveniente que la fijación del valor de la prima de aseguramiento sea realizada por el Consejo Nacional de Salud con base en estudios independientes. |
| Pagos y giro directo a prestadores | La Administradora de los Recursos del Sistema actúa como pagador único; paga el 85% en 30 días y el saldo tras auditoría. | Giro directo del 90% contra certificación de deuda emitida por la Gestora de Salud y Vida; pago en 30 días tras aceptación de factura por la administradora. Aplica a Unidad de Pago por Capitación, Presupuestos Máximos y sobrecostos. | No se considera conveniente que la ADRES concentre las funciones de recaudador, pagador, contratante, auditor y ordenados del gastos, por tanto es conveniente que los pagos se realicen sobre una previa auditoria sobre las cuentas y facturas por pagar. |
| Impuestos a bebidas y comestibles ultraprocesados | El 100% del recaudo se destina al aseguramiento. | El 100% del recaudo se dirige durante cinco años al saneamiento y estabilización del sistema (protección de prestadores y derechos de los pacientes) y después al aseguramiento. | La nueva fuente de financiamiento es conveniente en ambos proyectos. No se conoce muy bien el impacto que sobre el aseguramiento tiene destinar esa fuente al saneamiento y estabilización del sistema durante los primeros 5 años, por lo tanto debe profundizarse en el análisis de la propuesta. |
| Transición e integración vertical | Transición más corta y restricción general a la integración vertical. | Transición de tres años; prohíbe la integración vertical en mediana y alta complejidad, con excepción temporal en zonas de insuficiencia, autorizada por la Superintendencia Nacional de Salud. | En general se considera conveniente que el periodo de transición sea suficiente para implementar la reforma más grande e importante que ha tenido el sistema desde la expedición de la ley 100 de 1993. En el mismo sentido se considera importante permitir la integración vertical únicamente en los CAPS bajo el entendido de que estos deben ser financiados por oferta. |
| Control del gasto y transparencia | Fortalece el papel de la Administradora de los Recursos del Sistema ADRES y la necesidad de un régimen tarifario. | Crea el Sistema Nacional de Auditoría del Gasto en Salud, adscrito a la Contraloría General de la República, para control previo y concurrente del uso de los recursos y articulación con los sistemas de información y vigilancia. | El mejoramiento de las condiciones de control previo, concurrente y posterior en el sistema de considera una condición ineludible para garantizar la sostenibilidad de largo plazo. |
| Contratación de las redes | La vinculación de las redes dependerá de la certificación bajo la aceptación y términos y condiciones, la celebración de convenios marco con la ADRES y la posterior firma de convenios de desempeño con las Gestoras de Salud y Vida. | La vinculación de las redes es responsabilidad directa de las gestoras de salud y vida mediante la celebración de contratos. | Para garantizar un sistema equilibrado en el que los incentivos entre los distintos actores no se concentren en una sola entidad, resulta adecuado que la función de contratación de las redes permanezca a cargo de las Gestoras de Salud y Vida. Esto permite separar las funciones de pago, recaudo y contratación, fortaleciendo los controles y evitando conflictos de interés entre quienes administran los recursos y quienes contratan la prestación de servicios. |
| Talento humano en salud | Reconoce la necesidad de dignificar las condiciones laborales del talento humano en salud. Propone vincular a los profesionales a las redes territoriales y otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir un régimen labora | Plantea la formalización laboral, el fortalecimiento de los equipos territoriales (incluida la telemedicina) y la creación de un régimen especial para el talento humano, pero mediante trámite legislativo ordinario, sin facultades extraordinarias. acoge la redacción del proyecto presentado por la iniciativa de Acuerdos Fundamentales. | Ambas propuestas coinciden en la importancia de mejorar las condiciones laborales del talento humano. Sin embargo, se considera positivo que se ofrezcan mayores garantías de participación y deliberación democrática al excluir las facultades extraordinarias, permitiendo que el régimen especial se construya mediante debate legislativo y con intervención de los trabajadores del sector. |
Finalmente, el debate sobre la reforma a la salud evidencia la tensión entre corregir fallas estructurales y preservar los avances alcanzados. El Gobierno propone un aseguramiento social de carácter público con liderazgo estatal; la ponencia alternativa defiende un modelo mixto que combine gestión pública y privada con control público y nuevas fuentes de financiación. La oposición, por su parte, plantea archivar el proyecto al considerar, entre otros argumentos, su inviabilidad fiscal.
Desde el Fepasde se han presentado observaciones orientadas a mejorar las condiciones de la prestación del servicio de salud a los pacientes y a salvaguardar las condiciones del talento humano en salud, con énfasis en el pago oportuno y garantías laborales. Continuaremos atentos al trámite y participando activamente en los espacios de discusión.
